शान्ति-सुरक्षाको केन्द्रीकरण

- भास्कर गौतम

नेपालको संविधानले शान्ति-सुरक्षा आधारभूत रूपमा प्रदेश सरकारको कार्यभार हो भन्छ । संविधानले प्रदेश सरकार मातहत धेरै भूमिकाको परिकल्पना गरे पनि पहिलो एक वर्षको संघीय अभ्यासमा धेरै आधारभूत कार्यहरू व्यवहारमा रूपान्तरित भएनन् । अहिलेसम्म सातै प्रदेशका मुख्यमन्त्रीहरूले प्रादेशिक तहको प्रशासनिक सुधार ऐन, प्रदेश प्रहरी ऐन र लोकसेवा आयोग ऐन लागू गर्न सकेका छैनन् । प्रदेश २ ले यी ऐनको खाका कोरे पनि संघीय सरकारले प्रक्रियागत आपत्ति जनाउँदा व्यवहारमा संघीय अभ्यासले सार्थक गति लिन सकेको पाइँदैन । मुख्यमन्त्रीहरू एक स्वरमा भनिरहेछन्, 'हाम्रो हात बाँधिएको छ ।' उनीहरूको आशय देखिन्छ, 'संघीय सरकार प्रहरी प्रशासनको पुरानै संरचनालाई थप बलियो बनाउन चाहन्छ । संविधानमा लिपिबद्ध संघीय भावनाअनुरूप त्यसमा परिवर्तन ल्याउन चाहँदैन । यथास्थितिलाई नै बलियो बनाउँदा केन्द्रलाई फाइदा । व्यवहारमा समेत त्यस्तै भइरहेको छ ।'

मुख्यमन्त्रीहरू धेरै हदसम्म सही छन् । संविधानमा लेखिएका संघीय प्रावधानलाई व्यवहारमा रूपान्तरण गर्न संघीय सरकारको आधारभूत भूमिका समन्वयकारीको हुनुपथ्र्यो । त्यस्तो भूमिका दीर्घकालीन महत्त्वको हुने भएकाले त्यसको प्रारम्भिक खाका राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले कोर्ने व्यवस्था थियो । वित्त आयोगको गठन संघीयता कार्यान्वयन गर्ने सवालमा पहिलो कोसेढुंगा हुन्थ्यो । तर संघीय सरकारले प्राथमिकता नदिँदा वित्त आयोग गठनले पूर्णता पाएको छैन । संघीय सरकारको कार्यसूचीमा संघीयताको कार्यान्वयन धेरै किसिमले थाती रहेको छ । यसको उल्टो केन्द्रीकृत शासनलाई प्रभावकारी बनाउन हिजोको शासकीय अभ्यासलाई थप बलियो बनाउनेतर्फ संघीय सरकार कटिबद्ध छ । शान्ति-सुरक्षा कायम गर्न बनेको विधेयक त्यसैको पछिल्लो दृष्टान्त हो ।

संवैधानिक असंगति

शान्ति-सुरक्षा विधेयक धेरै दृष्टिबाट संविधानसँग असंगत छ । प्रस्तावित विधेयकले संघीयताको मूल मर्ममाथि प्रहार गरेको छ । विधेयकको मूल ध्येय प्रहरी प्रशासनको संरचनालाई यथावत राख्दै प्रमुख जिल्ला अधिकारीलाई थप शक्तिशाली बनाउने बुझिन्छ ।

हिजो संविधान लेखिरहँदा नेपाल प्रहरीलाई खास किसिमले संघीय स्वरूपमा ढाल्ने कल्पना गरिएको थियो । लामो समयसम्म धेरै सुरक्षा अधिकृतहरू प्रहरी संगठनलाई संघीय स्वरूपअनुरूप रूपान्तरण गर्ने पक्षमा थिएनन् । तर त्यस्तो अडान लिइरहँदा आफ्नो मागलाई साकार बनाउन संविधान नै संशोधन गर्ने चुनौती आइपरेपछि उनीहरू पछि हटे । प्रहरीलाई संघीय स्वरूपमा ढाल्ने सहमति बाध्यकारी बन्यो । सो सहमतिले केही चासो लिएर आयो । जस्तै, दैनन्दिनको शान्ति-सुरक्षा प्रदेश मातहत रहँदा केन्द्रमा किन प्रहरी राख्ने, राख्दा कति प्रहरी राख्ने, केन्द्रमा प्रहरीको मूल भूमिका के हुने आदि ।

त्यसबेलाको छलफलमा सुरक्षाविद् र सुरक्षा अधिकृतहरू केन्द्रमा अवस्थित प्रहरीले मूलतः पाँच किसिमको भूमिका निर्वाह गर्ने विषयमा सहमत भए । पहिलो, नेपाल प्रहरीमा देशभर एकरूपता कायम गर्ने । त्यस्तो एकरूपता प्रहरीको पोसाक, तालिम, पाठ्यक्रम, प्रहरी नियुक्तिको विधि र तह आदि विषयसँग सम्बन्धित छ । दोस्रो, अन्तर-प्रदेश समन्वयनका लागि केन्द्रमा प्रहरी आवश्यक छ । तेस्रो, प्रहरी अनुसन्धानसँग सम्बन्धित पूर्वाधार र सीप विकसित नभएकाले उच्च स्तरको अपराध अनुसन्धानमा केन्द्रको महत्त्वपूर्ण भूमिका हुन्छ । जस्तै, फरेन्सिक ल्याबसँग सम्बन्धित अनुसन्धान । निर्मला पन्तको बलात्कार र हत्यासँग जोडिएको छानबिन प्रक्रिया यसको पछिल्लो उदाहरण हो । चौथो, अन्तर्राष्ट्रिय अपराध र इन्टरपोलसम्बन्धी कार्यमा समन्वय गर्न । पाँचौँ तथा अन्तिम, राज्यले शान्ति-सुरक्षा कायम राख्न वा अन्य संवेदनशील कार्यका लागि गर्ने सूचना संकलन गर्न । यी पाँच भूमिकाबाहेक सबै कार्य प्रादेशिक तहमा गर्न सकिन्छ भन्ने थियो ।

यही बुझाइको आधारमा नेपालको संविधानमा अनुसूची ६ राखियो । यस अनुसूचीको मूल उद्देश्य शान्ति-सुरक्षालाई प्रदेशको विषय ठान्नु हो । संवैधानिक अधिकार प्रत्यायोजन गर्नुसमेत हो । त्यसैले प्रदेशलाई शान्ति-सुरक्षा हासिल गर्न प्रहरी प्रशासनसम्बन्धी आफ्नै कानुन बनाउने संवैधानिक अधिकार छ । प्रादेशिक तहमा यस्तो अधिकार लागू नहोस् भन्ने चाहना संघीय सरकारले राखेको पाइन्छ । त्यसैले विगत एक वर्षमा प्रदेशका मुख्यमन्त्री र आन्तरिक मामला मन्त्रीहरूले आन्तरिक सुरक्षाको आधारभूत प्रबन्धको जिम्मा लिन सकेनन् । हिजोको केन्द्रीकृत शासकीय स्वरूपमा प्रजिअको जुन भूमिका थियो, त्यो विगत एक वर्षमा समेत पूर्ण रूपमा हाबी भयो । प्रस्तावित शान्ति-सुरक्षा विधेयकले थप शक्तिशाली प्रजिअको कल्पना गरेको छ । नयाँ विधेयकका प्रावधानले संवैधानिक असंगतिलाई बढावा दिँदै हिजोभन्दा शक्तिशाली प्रजिअको व्यवस्था गरेको छ ।

शक्तिशाली प्रजिअ

प्रहरी संरचनामा मूलतः माथिको आदेश पालना हुन्छ । त्यसैले सम्पूर्ण संरचनाले नितान्त आदेशात्मक स्वरूप धारण गरेको छ । प्रहरी संगठन धेरै हिसाबले शक्तिसँग एकाकार पनि छ । प्रहरीका प्रमुख नयाँ मालिकजस्ता लाग्छन्, जसले ठूलो निजी जत्था पालेका छन् । प्रत्येक गृहमन्त्री त्यस्ता मालिक हुन् भने त्यस मातहतका प्रशासन उसको स्वार्थअनुकूलको संयन्त्र । त्यसैले मुलुक संघीयतामा प्रवेश गरे पनि प्रहरी संरचनामा संघीय लोकतान्त्रिक मूल्य-मान्यताअनुसार परिवर्तन आएको छैन । प्रत्येक प्रदेशका मुख्यमन्त्री र आन्तरिक मामलामन्त्रीलाई थाहा छ, प्रहरी संगठनमा हाबी केन्द्रीकृत मनस्थिति परिवर्तन गर्न सजिलो छैन ।

नयाँ ऐन लागू नभएको आजको अवस्थामा विद्यमान स्थानीय प्रशासन ऐन शासनको आधार हो । सो ऐनले प्रजिअलाई पहिला अञ्चलाधीश र पछि क्षेत्रीय प्रशासक मातहत राखेको थियो । त्यसैले हिजो प्रजिअ सीधै गृहमन्त्रीसँग नभएर क्षेत्रीय प्रशासकप्रति जवाफदेही थिए । तर संघीय नेपालमा प्रजिअ प्रदेशको आन्तरिक मामलामन्त्रीप्रति जवाफदेही हुन चाहेनन् । प्रदेश सरकारले हिजोका क्षेत्रीय प्रशासक जति पनि अधिकारको अनुभूति गर्न पाएको छैन ।

प्रजिअ आन्तरिक मामलामन्त्रीप्रति जवाफदेही हुनुपर्ने हो । व्यवहारमा त्यस्तो भइरहेको छैन । यसैपछि प्रहरीमा दोहोरो आदेशको संरचना थियो । प्रहरीमा आदेश र नियन्त्रण प्रहरी महानिरीक्षक र प्रजिअमा थियो । शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तअनुसार प्रजिअले गिरफ्तारीको आदेश र लाइसेन्स जारी गर्थे । प्रहरीले गिरफ्तार गर्ने र अपराध अनुसन्धान गर्ने काम गर्थे । जवाफदेहिताको दृष्टिबाट प्रहरीमा कम शक्ति थियो, प्रजिअ शक्तिशाली थिए । प्रस्तावित विधेयकले प्रजिअलाई थप शक्तिशाली बनाउनेछ ।

उदाहरणका लागि, प्रस्तावित विधेयकमा प्रजिअले स्थानीय सरकार र प्रदेश सरकारको निरीक्षण गर्न पाउने प्रावधान छ । यस्तो प्रावधानले क्षेत्राधिकारको त उल्लंघन गर्छ नै, दैनन्दिनको शान्ति-सुरक्षा कायम राख्ने कार्यमा प्रोटोकोलको समेत नजरअन्दाज गर्छ । त्योभन्दा पनि बढी, प्रजिअको यस्तो व्यवस्था लोकतन्त्रमाथिको प्रहार हो । प्रस्तावित प्रावधानले प्रजिअको तहमा काम गर्ने प्रशासकीय कर्मचारीलाई गाउँ र नगरको निर्वाचित प्रतिनिधिभन्दा माथि राखेको छ । प्रदेश तहको निर्वाचित प्रतिनिधिभन्दा बढी अधिकार प्रजिअलाई प्रत्यायोजन गर्न खोजिएको छ । यस्तो प्रावधानले संघीय लोकतन्त्रअन्तर्गत भर्खरै प्रारम्भ भएको शक्तिको तेर्सो वितरणलाई नजरअन्दाज गरेको छ ।

अन्त्यमा, संघीय नेपालमा संक्रमणको कल्पना गर्दा जिल्लाको भौगोलिक संरचनालाई सहायक प्रयोजनका लागि मात्र राखिएको मान्यता थियो । प्रारम्भिक वर्षहरूमा जिल्लाको उपस्थितिले प्रदेशको भौगोलिक कल्पनालाई केही आधार दिने, निर्वाचन क्षेत्र निर्धारण गर्ने कार्यलाई सहयोग पुर्‍याउने तथा जिल्ला तहमा विद्यमान प्रशासनिक इकाइ नयाँ संयन्त्रमा रूपान्तरित नहुँदासम्म सहयोग पुग्ने बुझाइ थियो । एक वर्ष बित्दानबित्दै संघीय सरकारले जिल्लाका संरचनालाई बलियो बनाउन खोज्दै छ । प्रस्तावित ऐनमा समेत प्रजिअको निरीक्षणकारी भूमिकालाई निर्वाचित प्रतिनिधिभन्दा माथि राख्न 'जिल्ला सुरक्षा समिति' को प्रावधान राखिएको छ । यसले संघीयतालाई नाममा मात्र सीमित गर्ने सम्भावना प्रचुर छ ।

सबै देशको आफ्नो विशिष्ट सुरक्षा चुनौती हुन्छ । त्यसैले अवसर पनि विशेष किसिमको हुन्छ । यसो भन्दैमा अन्य देशको अनुभवबाट सिक्न नसकिने होइन । विश्वका धेरै राष्ट्रमा सुरक्षा अधिकारीको भूमिका र कार्यशैलीमा व्यापक परिवर्तन भएको छ । मूलतः जनस्तरमा सर्वे गरेर आम जनगणको धारणाअनुसार प्रहरी-प्रशासन सुधार्ने कार्य भएको छ । यस्तो अभ्यासले मूलतः अपराधलाई गहिरोसँग बुझ्न र समुदायको सहयोगमा कानुनी शासनलाई प्रभावकारी बनाउन सघाउँछ । सुरक्षा संरचनामा हुने यस्तो परिवर्तनले जनविश्वास मात्रै होइन, जनताको वैधानिक मागलाई समेत सम्बोधन गर्छ । शासकीय अभ्यासमा जनसहभागिताको पक्षलाई बलियो बनाउँछ । नेपालमा पनि यस्तो गर्न नसकिने होइन । तर संघीयताले लिएर आएको अवसरलाई प्रहरी प्रशासनमा नेतृत्वदायी भूमिका खेल्ने अधिकारीहरूले महसुस गर्न सकेका छैनन् । प्रस्तावित विधेयकको मूल ध्येय पनि परम्परावादी अभ्यासलाई सुदृढ पार्दै संविधानविपरीत प्रजिअलाई थप बलियो बनाउनु हो ।

संसद्मा विचारधीन शान्ति-सुरक्षासम्बन्धी विधेयक केही आधारभूत संशोधनका लागि सार्वजनिक बहसको विषय बन्न आवश्यक छ । सँगै अन्य आधारभूत सवाललाई समेत व्यापक बहसको विषय बनाउन जरुरी छ । मूलतः नेपाललाई कस्तो किसिमको कानुनी राज्य बनाउने भन्ने सवाल प्रधान हो । यदि निर्वाचित प्रतिनिधि र कानुन निर्माताले नै संविधानको उल्लंघन गर्छन्, कानुनको पालना गर्दैनन् र सुरक्षा निकायलाई आफ्नो दास बनाउन खोज्छन् भने उनीहरूले कानुनलाई अवमूल्यन गर्ने नागरिक निर्माणमा सघाइरहेका छन् । के शासकीय वर्गले संविधान र कानुनको उपहास गर्ने नागरिक निर्माण गर्न खोजेको हो ? होइन भने किन संविधानमाथि यस्तो प्रहार ?

प्रकाशित: फाल्गुन २२, २०७५

ट्याग: विचार