विचार

[बहस] राष्ट्रिय सुरक्षा संयन्त्र कस्तो ?

- सूर्यप्रसाद खनाल, काठमाडौं

नयाँ संविधानको राष्ट्रिय एकता र राष्ट्रिय सुरक्षासम्बन्धी नीतिमा भनिएको छ, ‘राष्ट्रिय सुरक्षा प्रणालीको विकास गरी शान्ति सुरक्षाको व्यवस्था गर्ने ।’ संविधानले परिकल्पना गरेको नेपालको राष्ट्रिय सुरक्षा प्रणाली कस्तो हुनुपर्छ, शान्ति सुरक्षा कायम गर्ने सन्दर्भमा सुरक्षा निकायबीचको अन्तरसम्बन्ध र जिम्मेवारीसम्बन्धी प्रश्न अझै अनुत्तरित छन् ।

नेपालका सुरक्षा निकायहरूको संरचना, जिम्मेवारी, अन्तरसम्बन्ध र तह अनुरूपको तैनाथी नयाँ संघीय राज्य व्यवस्था अनुरूप हुनुपर्दछ । अहिलेसम्मको अनुभवले राष्ट्रिय सुरक्षाका सन्दर्भमा नेपालका सबै सुरक्षा निकाय, राजनीतिक व्यक्तित्व, संगठनलगायतको बुझाइमा एकरूपता देखिँदैन । राष्ट्रिय सुरक्षाका विषयमा सबै निकायका अधिकारी एवं नेतृत्वको बुझाइ र गराइ एउटै नभएसम्म राष्ट्रिय स्वार्थको सुरक्षा गर्न असम्भवप्राय: छ ।

संविधानको अनुसूची ७ ले शान्ति सुरक्षा कायम राख्ने जिम्मेवारीलाई संघ र प्रदेशको साझा अधिकार क्षेत्रभित्र राखेको छ । यसका अतिरिक्त संघ र प्रदेश तहमा आ–आफ्नै प्रहरी रहने व्यवस्था पनि उल्लिखित छ । शान्ति सुरक्षा कायम राख्ने जिम्मेवारी सबैभन्दा तल्लो स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्रमा परिभाषित नगरे पनि अनुसूची ८ मा नगर प्रहरीको व्यवस्था भने गरेको छ । यसबाट मोटामोटी रूपमा देशको समग्र शान्ति सुरक्षा व्यवस्थापनमा संघीय संरचनाका तीनै तहको भूमिका रहने प्रस्ट हुन्छ । न्याय सम्पादनसम्बन्धी प्रक्रियामा भने तीन प्रकारका अदालत नै (जिल्ला, पुनरावेदन र सर्वोच्च अदालत) रहने पुरानो व्यवस्थाबाट स्थानीय प्रहरी प्रशासनलाई कानुनी प्रक्रिया अवलम्बन गर्न/गराउन भने चुनौतीपूर्ण हुने देखिन्छ ।

राज्य पुन:संरचनामा जिल्ला स्तरका धेरै निकाय स्थानीय तहमा लैजाने भनिए पनि हाल शान्ति सुरक्षा कायम राख्न प्रमुख भूमिका खेल्ने प्रमुख जिल्ला अधिकारीको अधिकार र जिम्मेवारी के हुने भन्ने विषयको अझै टुंगो लागिसकेको अवस्था छैन । सञ्चार माध्यममा यदाकदा आएजस्तो प्रजिअको कार्यालय यथावतै राखी नियुक्ति संघीय सरकारले गर्ने हो भने यसको संरचना तथा भूमिका संघीय व्यवस्था अनुरूप हुन्छ कि हुँदैन भन्ने विषय पनि महत्त्वपूर्ण छ । संघीय सरकारबाट नियुक्त प्रजिअ प्रदेश सरकारप्रति पूर्ण जवाफदेही नहुने हुँदा प्रदेशभित्र शान्ति सुरक्षा कायम राख्ने सिलसिलामा प्रदेश सरकारको आन्तरिक मामिला मन्त्रालयको भूमिका कमजोर हुन जानेछ, जसबाट संघीयताको मूल उद्देश्य नै धुमिल हुने सम्भावना पनि देखिन्छ ।

सुरक्षा निकाय एवं संयन्त्रलाई व्यवस्थापन गर्ने सिलसिलामा आवश्यक पर्ने नीति निर्देशन जहिले पनि केन्द्रीय सरकारबाट तल्लो तहसम्म जानुपर्छ । संघीय सरकारले आन्तरिक सुरक्षासँग सम्बन्धित दीर्घकालीन लक्ष्य, उद्देश्य तथा सुरक्षा रणनीति तर्जुमा गरी तल्लो निकायमा पठाउने (टप डाउन एप्रोच : चार्टको बायाँपट्टिको संकेतले देखाइएको) काम गरिनुपर्छ । प्रदेश तहमा ती लक्ष्य एवं रणनीति हासिल गर्न आवश्यक अपरेसनल योजना बनाउने र योजना मुताविक क्षमता पहिचान गरेर उपयुक्त स्थानमा प्रदेश जगेडा फौज खडा गरी पूर्वतैनाथी गर्नुपर्छ ।

केन्द्रीय सरकारले उल्लिखित कार्य गर्न प्रादेशिक सरकारलाई बजेट उपलब्ध गराउनुपर्छ । स्थानीय तहले प्रादेशिक योजना र आदेशलाई कार्यान्वयन मात्र गर्नुपर्दछ । स्थानीय तहका सुरक्षा निकायलाई योजना एवं नीति निर्माण र सांगठनिक क्षमता अभिवृद्धि गर्ने जिम्मेवारी दिनु हुँदैन किनभने उनीहरूसँग काम गर्ने क्षमता र स्रोत–साधन दुवै हुँदैनन् ।

सुरक्षा अवस्थालाई नियन्त्रणभित्र राख्न गरिने कारबाही स्थानीय तहबाट केन्द्रीय तहतर्फ उन्मुख (बटम अप एप्रोच : चार्टको दायाँपट्टिको संकेतले देखाइएको) हुनुपर्छ । प्रतिकूल सुरक्षा परिस्थितिलाई सामान्य बनाउन सुरक्षा निकायले गर्ने कारबाही जहिले पनि क्रमबद्ध प्रतिक्रिया (ग्रयाजुएटेड रेस्पोन्स) को सिद्धान्तबाट निर्देशित हुनुपर्छ । खतराको प्रकृति हेरेर तदनुरूपको सुरक्षा फौजका किसिम, स्तर, संख्या एवं स्रोत–साधन निर्धारण गरिनुपर्छ ।

क्रमबद्ध प्रतिक्रियाको सिद्धान्तलाई संयुक्त राष्ट्रसंघ अन्तर्गत विभिन्न द्वन्द्वरत राष्ट्रमा तैनाथ भएका अन्तर्राष्ट्रिय प्रहरी एवं सेनाले अनुसरण गरी सुरक्षा परिस्थितिलाई नियन्त्रणभित्र राख्ने गर्छन् । यो अन्तर्राष्ट्रिय स्तरमा अभ्यास/परीक्षण भइसकेको सफल सिद्धान्त हो । यस्तो व्यवस्थाले हाम्रो देशमा पनि तीनवटै तहको सुरक्षा जिम्मेवारीलाई स्पष्ट रूपमा परिभाषित गरेर पूर्ण जिम्मेवार तथा जवाफदेही बनाउन सक्छ ।

देशको समग्र सुरक्षा व्यवस्था सुदृढ नभएसम्म जुनसुकै तहका प्रहरीको व्यवस्थापन अन्तर्गत भर्ना प्रक्रिया एवं तालिम भने अहिलेकै व्यवस्था अनुसार केन्द्रीय स्तरबाटै गरिनु उपयुक्त हुन्छ । यसमा प्रदेश वा स्थानीय तहको प्रतिनिधित्व आवश्यक भए पनि पूर्ण अधिकार प्रत्यायोजन नगर्दा प्रभावकारी हुन्छ । नियुक्तिपछिको नियमित व्यस्थापनको अधिकार भने प्रदेश सरकारलाई नै दिँदा व्यावहारिक हुन्छ ।

सुरक्षा परिस्थिति

अहिलेको सन्दर्भमा समग्र मुलुकको सुरक्षा परिस्थितिलाई मुख्य रूपमा चार प्रकारले परिभाषित गर्न उपयुक्त हुन्छ । पहिलो तह, सामान्य सुरक्षा अवस्था (ग्रीन स्टेट अफ अलर्टनेस) हो, जहाँ कुनै खतरा देखिएका हुँदैनन् । सम्पूर्ण गतिविधि नियमसंगत तरिकाबाट स्थानीय प्रहरी प्रशासनको नियन्त्रणमा चलिरहेका हुन्छन्, कुनै किसिमको बाह्य मद्दत वा हस्तक्षेप आवश्यक देखिँदैन । दोस्रो तह, जहाँ परिस्थिति सामान्य रहँदैन, खतराका केही प्रारम्भिक संकेत देखिन थाल्छन् र सुरक्षा परिस्थिति अलि असामान्य हुन लागेको प्रतीत हुन्छ । यो असामान्य अवस्था (एलो स्टेट अफ अलर्टनेस) हो ।

यस परिस्थितिमा सुरक्षा अवस्थालाई सामान्य तुल्याउने प्रयासमा स्थानीय तहमा उपलब्ध प्रहरी प्रशासनको शक्ति अपुग हुन गई जिल्लास्तरीय छिमेकी नगरपालिका/गाउँपालिकाबाट थप सुरक्षा फौज परिचालन गर्नुपर्ने अवस्था पनि आउन सक्छ । यस्तो असामान्य परिस्थिति सामान्यतर्फ नगई तेस्रो तह, संवेदनशील अवस्था (अरेन्ज स्टेट अफ अलर्टनेस) मा जान सक्छ । यस्तो परिस्थितिमा शान्ति सुरक्षाको स्थितिलाई नियन्त्रणमा लिन जिल्ला स्तरबाट नसकिने हुँदा प्रदेश सरकारको थप मद्दत आवश्यक पर्छ । संवेदनशील अवस्थालाई सामान्य अवस्थामा लैजान आवश्यक पर्ने थप सुरक्षा फौजको परिचालन एवं नियन्त्रण प्रदेश सरकारको जिम्मेवारीभित्र रहनुपर्छ ।

परिस्थिति सामान्य हुनासाथ त्यसको नियन्त्रण एवं व्यवस्थापन तल्लो निकायलाई हस्तान्तरण गरिहाल्नुपर्छ । चौथो तह, अतिसंवेदनशील अवस्था (रेड स्टेट अफ अलर्टनेस) हो, जुन परिस्थितिमा शान्ति सुव्यवस्थाको अवस्था प्रदेश सरकारको नियन्त्रण एवं क्षमताभन्दा पनि बाहिर हुन्छ र केन्द्रीय सरकारको थप मद्दत आवश्यक देखिन्छ । अतिसंवेदनशील अवस्थालाई तल्लो तहको परिस्थिति (अरेन्ज/एलो/ग्रीन स्टेट) मा झार्न केन्द्रीय तहमा रहेका जगेडा प्रहरी फौज परिचालन गरी परिस्थितिलाई सामान्यीकरण गरिनुपर्छ ।

प्रश्न उठ्न सक्छ, के माथि उल्लिखित चारवटै सम्भावित अवस्थालाई तत्कालै सम्बोधन गर्न सुरक्षा निकाय एवं सरकारलाई समय प्राप्त हुन्छ ? केन्द्रीय तहदेखि स्थानीय तहसम्म गुप्तचर एजेन्सी सक्रिय छन् र यिनीहरूले आ–आफ्नो तहमा परिस्थितिलाई नियमित अवलोकन तथा मूल्यांकन गरिरहेका छन् भने प्रतिकूल परिस्थिति कुन स्थानमा कति खेर उत्पन्न हुन सक्छ, त्यसको पूर्वानुमान गर्न असम्भव हुँदैन । सुरक्षा परिस्थिति प्राकृतिक प्रकोपजस्तो अचानक घट्ने नभई क्रमिक रूपमै विकसित भइरहने हुँदा सूक्ष्म अध्ययन र विश्लेषणबाट उपयुक्त समयमा सही निर्णय लिन सकिन्छ ।

आधिकारिक संयन्त्र

सबैभन्दा तल्लो तहमा स्थानीय सुरक्षा समिति जसमा जनप्रतिनिधिलगायत स्थानीय सुरक्षा अधिकारी (प्रहरी अधिकृत), राष्ट्रिय अनुसन्धान विभागका स्थानीय प्रतिनिधि र सामुदायिक प्रहरी (नगर प्रहरी) प्रमुख रहेको संयन्त्र स्थापना गरिनुपर्छ । स्थानीय सुरक्षा अधिकारी आफ्नो दैनिकी कामका लागि स्थानीय नगर/गाउँपालिका प्रमुखप्रति नै पूर्ण जवाफदेही रहनुपर्छ भने परिस्थिति केही असामान्य हुने संकेत देखिनासाथ स्थानीय सुरक्षा समितिमार्फत प्रजिअलाई अनुरोध गर्ने व्यवस्था हुनुपर्छ । जिल्लाको अधिकार क्षेत्रभन्दा बाहिर जान लागे त्यसको सूचना स्थानीय सुरक्षा समितिले प्रदेश सुरक्षा समितिलाई र प्रजिअले प्रदेश सरकारलाई तत्कालै गराएर उचित निर्देशनका लागि पहल गर्नुपर्छ ।

प्रादेशिक सुरक्षा समितिमा प्रदेश स्तरका प्रहरी, गुप्तचर, प्रशासनको नेतृत्व रहने व्यवस्था हुनुपर्छ । त्यसैगरी संघीय स्तरमा केन्द्रीय सुरक्षा समिति राखिनुपर्दछ । सोभन्दा माथि सामरिक तहमा राज्यको समग्र सुरक्षा व्यवस्था गर्ने प्रमुख निकाय राष्ट्रिय सुरक्षा परिषद् रहनुपर्छ, जसमा सेनाप्रमुखसहित राज्य सञ्चालनका प्रमुख व्यक्तिको प्रतिनिधित्व रहेको हुन्छ । संविधानमा सुरक्षा परिषद्को संरचना नेपालको अहिलेको राजनीतिक अवस्था अनुकूल नै रहे पनि यसको कार्यक्षेत्र, सचिवालयको संरचना र कार्यविधिले राष्ट्रिय सुरक्षाका सम्पूर्ण आयामलाई समेट्न नसक्ने देखिएकाले पुनरावलोकन गर्नुपर्ने आवश्यकता महसुस गरिएको छ ।

परिस्थिति अनुरूप कुन प्रहरीको कुन तह एवं प्रकृतिका फौजलाई कसरी परिचालन गर्ने हो त्यसको निक्र्योल गरी सबै तह एवं निकायलाई मान्य हुने एउटै स्थायी सञ्चालन कार्यविधि बनाएर यथाशीघ्र लागू गरिनुपर्छ । यही कार्यविधिमा रहेर सुरक्षा परिस्थिति परिभाषित गर्ने र तद्नुरूपको सुरक्षा फौजलगायत उपयुक्त कमान्डर/अधिकारी परिचालन गर्ने व्यवस्था उल्लिखित हुनुपर्छ ।

प्रहरीका तीन तह

अहिले केन्द्रीय सरकार अन्तर्गत नेपालमा दुई प्रकारका प्रहरी निकाय छन् । संघीय नेपालमा अझ प्रदेश र स्थानीय/नगर प्रहरी पनि थपिनेछन् । संघीय नेपालको राज्य संरचनामा अहिले भएकै प्रहरी निकायलाई तीन तहमा व्यवस्थापन गर्नुपर्छ । सुरक्षा परिस्थितिलाई सामान्यीकरण गराइराख्ने मुख्य भूमिका स्थानीय तहलाई नै दिइनुपर्छ भने त्यसका लागि आवश्यक पर्ने न्यूनतम फौज एवं स्रोत–साधन चौबीसै घन्टा उपलब्ध हुने व्यवस्था सबैभन्न्दा तल्लो निकायमा गर्नुपर्छ । जसमा न्यूनतम जगेडा फौज (कमिटेड रिजर्भ) पनि पर्छन् । जिल्ला तहमा कुनै जगेडा फौज (अनकमिटेड रिजर्भ) राख्न आवश्यक देखिँदैन । तर, परिस्थिति अलि असामान्य भएको अवस्थामा भने अहिलेको प्रजिअ (जिल्लाधीश/मजिस्ट्रेट) ले आफ्नो जिल्लाको जिम्मेवारी क्षेत्रभित्र रहेका अन्य सामान्य परिस्थितिका नगरपालिका/गाउँपालिका क्षेत्रबाट थप फौज समस्याग्रस्त क्षेत्रमा खटाउन सक्ने अधिकार दिइनुपर्छ ।

कानुनी उपचार, मुद्दामामिला तथा अनुसन्धानको हकमा स्थानीय जनप्रतिनिधिले प्रयोग गर्ने संविधानप्रदत्त अधिकारभन्दा बाहिरका विषयवस्तुलाई जिल्लास्तरीय र त्यसभन्दा माथिका प्रहरी निकायमार्फत गर्ने/गराउने व्यवस्था उपयुक्त हुन्छ । स्थानीय तहभन्दा माथि प्रदेश तहमा सम्भव भएसम्म नेपाल प्रहरीबाट, नपुग भए सशस्त्र प्रहरीबलबाट भए पनि गुल्मस्तरका प्रदेश जगेडा फौज (प्रत्येक प्रदेशमा ३–५ वटा गुल्म) प्रदेश सरकारको नियन्त्रण र व्यवस्थापनमा उपयुक्त स्थानमा तयारी हालतमा राखिनुपर्छ । प्रदेशभन्दा माथि केन्द्रीय तहमा गण/बाहिनीस्तरका जगेडा फौज (२–३ बाहिनी फौज) देशका सामरिक महत्त्व र पायक पर्ने उपयुक्त स्थानमा तयारी हालतमा तैनाथ गरिराख्नुपर्छ ।

परिस्थितिको नियमित आकलन गरी खतराको पूर्वसूचना संकलन, विश्लेषण एवं वितरण गर्ने मुख्य जिम्मेवारी संघीय नेपालको राष्ट्रिय अनुसन्धान विभागलाई नै दिइनुपर्छ । खतराको पूर्वानुमानको सही विश्लेषण गरी समयभित्रै उपलब्ध गराउन सक्ने क्षमता यो निकायमा विकास गरिनु आवश्यक देखिन्छ, जसका लागि केन्द्रीय तहदेखि स्थानीय स्तर (गाउँटोल) सम्म यी निकायको निरन्तर एवं भरपर्दाे पहँुच हुनु अति आवश्यक छ । राज्य सञ्चालनका सबै आधिकारिक तहमा यस निकायको उचित स्तरको प्रतिनिधित्व हुनुपर्छ भने सूचना संकलन, विश्लेषण र वितरणमा पूर्ण रूपमा जवाफदेही बनाइनुपर्छ । सेनाको गुप्तचरी निकायलाई स्थानीय/प्रदेश/केन्द्रीय प्रशासनसँग आधिकारिक रूपबाट आबद्ध गरिरहनु आवश्यक देखिँदैन । यद्यपि, आन्तरिक शान्ति सुरक्षामा खलल पार्ने प्रकृतिका सामाजिक महत्त्वका सूचना सेनाले प्राप्त गरेमा जिम्मेवार निकायलाई उपलब्ध गराउन सकिने भए पनि यो अवस्था सधैँ लागू गरिरहनु जरुरी हँुदैन ।

सेनाको भूमिका

आन्तरिक सुरक्षा व्यवस्थापनमा नेपाली सेनाको भूमिकालाई संवेदनशील भई निक्र्योल गरिनुपर्छ । शान्ति सुरक्षाको स्थितिलाई नियन्त्रणभित्र राख्ने जिम्मेवारी गृह प्रशासनकै हुनुपर्दछ । सेना एक विशिष्ट प्रकृतिको संरचना भएको राज्य/सरकार प्रमुखको तहबाट परिचालन एवं आदेशमा मात्र काम गर्ने अन्तिम शक्ति हो । स्थानीय तह वा प्रादेशिक सरकारलाई सेना परिचालन गर्न वा सहयोग माग्ने अधिकार दिइनुहँुदैन । आन्तरिक सुरक्षामा परिचालन गर्दा नराम्रो परिपाटी बस्न सक्ने र सेनाको महत्त्व, गरिमा एवं क्षमता स्वत: घट्न जाने हुन्छ । तसर्थ, हाल प्रचलनमा रहेको स्थानीय प्रशासन ऐन, २०२८ (संशोधित) लाई परिमार्जन गरी सेना परिचालनका लागि अनुरोध गर्न सक्ने भन्ने व्यवस्था हटाउन जरुरी छ ।

सेना परिचालन अन्तिम शक्तिका रूपमा केवल दुई परिस्थितिमा मात्र गरिनुपर्छ । पहिलो, निजामती सरकारलाई गरिने सैनिक मद्दत (एड टु सिभिल अथोरिटी) को सिद्धान्त अनुरूप देशमा अति आवश्यक सेवा ठप्प भएर परिस्थिति नाजुक हुने संकेत देखिए ती सेवा नियमित गर्न गराउन केन्द्रीय सरकारको निर्णयमा सेनाको सहयोग लिन सकिन्छ । दोस्रो, संविधानको धारा २६७ मा उल्लिखित देशमा आपतकालीन अवस्था सिर्जना भएको परिस्थितिमा मात्र सेना परिचालन गरी स्थितिलाई नियन्त्रणमा राख्न सकिन्छ । परिस्थिति सामान्य हुनासाथ स्थानीय निकाय/तहलाई त्यसको जिम्मा दिएर सेनालाई यथाशीघ्र ब्यारेकभित्र पूर्ववत् अवस्थामा लैजानुपर्छ ।

सेनाको भूमिका रणनीतिक महत्त्वका सुरक्षा जिम्मेवारी वा गतिविधि (प्रहरी वा सशस्त्र प्रहरीको क्षमताभित्रका काम) मा संलग्न हुनुभन्दा राष्ट्रिय स्तरमा हुने सामरिक महत्त्वका सीमित गतिविधि, नीति एवं योजना निर्माणमा आधिकारिक रूपबाट प्रत्यक्ष संलग्न हुन सके नेपाली सेनालाई पूर्ण व्यावसायिक हुन थप प्रेरित गर्नेछ । यसबाहेक उच्च सैनिक नेतृत्वले हासिल गरेका अन्तर्राष्ट्रिय स्तरका ज्ञान, सीप एवं विशेषज्ञतालाई राष्ट्रिय हितमा समर्पित गर्न सकिन्छ, जुन आवश्यक पनि हुन्छ । यस मान्यतालाई उचित मान्ने हो भने नेपाली सेनाको हालको सांगठनिक संरचना, विभिन्न तह/संयन्त्रमा भइरहेको प्रतिनिधित्व एवं फौजको तैनाथी र चेन अफ कमाण्ड सम्बन्धमा पुनर्विचार गर्न आवश्यक छ ।

नेपाली सेनाका पूर्वसहायक रथी खनालले मद्रास युनिभर्सिटीबाटमास्टर्स अफ साइन्स इन डिफेन्स एन्ड स्ट्राटेजिक स्टडिजमा शोध गरेका छन्

प्रकाशित: असार २८, २०७५